СONSTRUCTION, RECONSTRUCTION, RESTORATION, REPLANNING, CAPITAL AND ORDINARY REPAIR: COURT PRACTICE (ukr)

Термінологія будівельного законодавства є широкою та, на перший погляд, може виглядати заплутаною. Так, за Законом України “Про регулювання містобудівної діяльності” від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (“Закон про Містобудівну Діяльність”), основний термін “будівництво” включає в себе такі поняття як “нове будівництво”, “реконструкція”, “реставрація” та “капітальний ремонт”.

Додатково до зазначеного вище, знаходимо термін “перепланування” у таких нормативно-правових актах: у Житловому кодексі Української РСР від 30 червня 1983 року № 5464-Х (“Житловий Кодекс”), Правилах утримання жилих будинків та прибудинкових територій, затверджених наказом Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства від 17 травня 2005 року № 76 (“Правила утримання жилих будинків”), та Переліку будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об’єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року № 406 (“Постанова № 406”).

Окрім цього, Правила утримання жилих будинків також оперують поняттям “поточний ремонт”.

Усі наведені терміни передбачають виконання певних робіт, пов’язаних із будівництвом, однак не всі з таких робіт потребують отримання дозвільних документів на їх виконання. Розмежування цих понять на практиці є важливим, оскільки ціна помилки може бути високою, а саме спричинити притягнення відповідальної особи до адміністративної або кримінальної відповідальності за самочинне будівництво. У цій статті ми пропонуємо наше бачення співвідношення згаданих понять, що базується на аналізі законодавства та актуальної судової практики.

Звертаємо увагу, що визначення терміну “реставрація” надано у Законі України “Про охорону культурної спадщини” від 08 червня 2000 року № 1805-ІІІ як “сукупність науково обґрунтованих заходів щодо укріплення (консервації) фізичного стану, розкриття найбільш характерних ознак, відновлення втрачених або пошкоджених елементів об’єктів культурної спадщини із забезпеченням збереження їхньої автентичності”. Аналогічне визначення надано і у ДБН А.2.2-14-2016 “Склад та зміст науково-проектної документації на реставрацію пам’яток архітектури та містобудування”, затверджених наказом Мінрегіону від 29 грудня 2016 року № 337.

У зв’язку з тим, що реставрація застосовна винятково до будівельних робіт зі збереження об’єктів культурної спадщини, ми не аналізуємо цей термін у нашій статті.

Складності тлумачення

Тлумачення терміну “нове будівництво” деталізоване у ДБН А.2.2-3:2014 “Склад та зміст проектної документації на будівництво”, затверджених наказом Мінрегіону від 4 червня 2014 року № 163 (“ДБН А.2.2-3:2014”). Згідно з ДБН А.2.2-3:2014, це будівництво з метою створення нових об’єктів виробничого чи невиробничого призначення, лінійних об’єктів інженерно-транспортної інфраструктури та добудова об’єктів незавершеного будівництва. Нове будівництво здійснюється після отримання дозвільних документів на будівництво, за винятком деяких будівельних робіт, передбачених Постановою № 406 (наприклад, нове будівництво на території військових частин (підрозділів), установ та організацій Збройних Сил, яке становить державну таємницю).

Терміни “реконструкція” та “капітальний ремонт” частково збігаються. Як зазначено у ДБН А.2.2-3:2014, вони застосовні лише до введених в експлуатацію об’єктів та передбачають повне або, за можливості, часткове призупинення експлуатації об’єкта.

Відповідно до ДБН А.2.2-3:2014, відмінність між ними полягає у тому, що капітальний ремонт у будь-якому випадку передбачає втручання у несучі та огороджувальні конструкції об’єкта. Реконструкція ж, навпаки, може включати часткове або повне збереження таких конструкцій, але передбачатиме зміну геометричних розмірів об’єкта та/або його функціонального призначення, внаслідок чого зміняться основні техніко-економічні показники (“ТЕП”) об’єкта.

Вважаємо за необхідне навести позицію Верховного Суду, висловлену у постанові від 20 травня 2021 року у справі № 334/2101/16-а, щодо того, що лише факт зміни функціонального призначення об’єкта не є достатньою ознакою реконструкції, якщо він не призводить до зміни основних техніко-економічних показників такого об’єкта. У той же час Мінрегіон зазначає, що зміна функціонального призначення будівель здійснюється шляхом їх реконструкції (наприклад, у листах від 05 листопада 2019 року № 7/14.3/17534-19 та від 18 листопада 2019 року № 8/9.3.1/4754-19).

Враховуючи ці позиції приходимо до висновку, що у переважній більшості випадків зміна функціонального призначення будівель супроводжується зміною їх ТЕП, а тому повинна здійснюватися шляхом реконструкції.

За Законом про містобудівну діяльність, як і нове будівництво, реконструкція, реставрація та капітальний ремонт охоплюються поняттям “будівництво” і потребують отримання дозвільних документів для початку їх виконання.

Розмежування перепланування та реконструкції/капітального ремонту

Згідно з Житловим Кодексом, перепланування включає роботи, які не передбачають втручання у несучі та огороджувальні конструкції та/або інженерні системи загального користування об’єкта й, відповідно, не потребують отримання дозвільних документів на їх виконання.

Верховний Суд у постанові від 28 квітня 2020 року у справі № 727/11479/17 також надав тлумачення терміну “перепланування” як “ремонтно-будівельні роботи […] зі зміною фізичних параметрів приміщень, знесенням або перенесенням внутрішніх легких некапітальних перегородок […] без втручання у зовнішні стіни, міжповерхові перекриття та інші несучі конструкції”.

На практиці термін “перепланування” часто застосовується, коли насправді мова йде про реконструкцію чи капітальний ремонт. Наприклад, у випадках перепланування, яке передбачає зміну геометричних розмірів об’єкта або втручання у несучі та інженерні конструкції, в дійсності має місце реконструкція або капітальний ремонт та є потреба у отриманні дозвільних документів. Ототожнювати в таких випадках термін “перепланування” з поняттями “реконструкція” чи “капітальний ремонт” – некоректно.

Показовою є постанова Верховного Суду від 25 березня 2020 року у справі № 464/7984/16-а, у якій позивач, серед іншого, здійснював роботи по влаштуванню дверного прорізу замість віконного у власному будинку та зазначав, що такі роботи не потребують отримання дозвільних документів. Верховний Суд, погоджуючись із позицією суду першої інстанції, визнав, що оскільки роботи по влаштуванню прорізу передбачали втручання у несучі стіни та зміни ТЕП будинку, мала місце реконструкція, а не перепланування. З огляду на це, суд залишив у силі припис органу державного архітектурно-будівельного контролю про усунення позивачем порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Суттю такого порушення було виконання робіт без дозвільних документів.

Поточний чи капітальний?

Нагадаємо, що капітальний ремонт передбачає втручання у несучі та огороджувальні конструкції об’єкта, однак не має наслідком зміну геометричних розмірів та, як наслідок, ТЕП об’єкта.

За Правилами утримання жилих будинків, поточним ремонтом є комплекс ремонтно-будівельних робіт, який передбачає систематичне та своєчасне підтримання експлуатаційних якостей та попередження передчасного зносу конструкцій та інженерного обладнання.

Приклади робіт, які відносяться до поточного або капітального ремонту, наведені у Примірному переліку послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій та послуг з ремонту приміщень, будинків, споруд, затвердженому наказом Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства від 10 серпня 2004 року № 150 (“Перелік 150”).

Серед іншого, згідно з Переліком 150:

поточний ремонт передбачає:

• дрібний ремонт стін;
• ремонт та заміна відливних дощок, покриттів цоколю, відливів вікон;
• частковий ремонт або відновлення окремих місць облицювання фасадів будівель;
• ремонт ґанків та зонтів над входами;
• вибіркова заміна, а також укріплення відсталих плінтусів;
• ремонт перил та поручнів входів.

капітальний ремонт передбачає:

• ремонт кам’яних стін та ремонт кам’яного облицювання цоколю та стін;
• відновлення зовнішньої штукатурки з подальшим фарбуванням фасадів будівель;
• повна заміна заповнення між фундаментними опорами в будівлях з улаштуванням необхідної обшивки та засипки цоколю;
• улаштування нових лазів на дах, слухових вікон та перехідних містків до них;
• ремонт та заміна перил та поручнів сходів.

У той же час Перелік 150 не є вичерпним та не передбачає усіх можливих варіацій ремонтних робіт, а тому не є універсальним інструментом розмежування видів ремонту.

З огляду на це, Верховний Суд у своїй постанові від 26 червня 2018 року у справі № 464/2254/17 визначив, що ключовим критерієм розмежування капітального та поточних ремонтів є призупинення експлуатації об’єкта за його цільовим призначенням.

Верховний Суд зазначив, що “поняття “капітальний ремонт” і “поточний ремонт” збігаються за назвою виконуваних робіт, проте при капітальному ремонті експлуатація будівлі за цільовим призначенням призупиняється, а при поточному ремонті – ні”.

У цій справі Верховний Суд оцінив фактично здійснювані роботи на об’єкті (“роботи з облаштування фундаментів під обладнання, яке не є мобільним та потребує опори, а також ремонтні роботи з підтримання належного стану приміщення та можливості його подальшого використання”) з урахуванням наведеного визначення терміну “поточний ремонт” та положень Переліку 150. Верховний Суд прийшов до обґрунтованого висновку, що здійснювані роботи є поточним ремонтом, оскільки не вплинули на можливість експлуатації об’єкта, а тому й не потребують отримання дозволу на їх виконання.

Дозвіл на будівництво: коли ж він потрібен?

Як бачимо, розмежування понять “нове будівництво”, “реконструкція”, “капітальний ремонт”, “перепланування” та “поточний ремонт” є запорукою законності дій замовників та виконавців при здійсненні відповідних робіт. Однак, законодавство саме по собі не визначає чітких критеріїв такого розмежування.

Ці критерії можна визначити за результатами системного аналізу положень законодавства та державних будівельних норм, у поєднанні з судовою практикою Верховного Суду. Як результат, ми спробували систематизувати у таблиці нижче критерії, які допоможуть відповісти на питання замовника “Яке поняття відповідає виду запланованих робіт та чи потрібно отримувати дозвіл на їх виконання?”. У таблиці символи мають такі значення: “+” – так/відбувається/вимагається; “-” – ні/не відбувається/не вимагається; “+-” – може як відбуватись, так і ні.